Tribune : réformer l'Etat, mieux s'organiser pour décider

A la suite de l‘élection de Donald Trump, la création du DOGE pour promouvoir une reconfiguration radicale de l’administration fédérale a frappé les esprits. L’expérience en a vite confirmé les limites et les Etats-Unis ne sont pas la France. Pourtant dans notre contexte national actuel de crise des finances publiques et de l’efficacité publique, du développement massif de l’IA, d’évolutions démographiques rapides, l’attente de réforme de l’Etat est forte. Le sujet est de dimension politique mais tout projet d’ampleur en ce domaine suppose une organisation gouvernementale et administrative adaptée pour le penser, le construire et le mettre en œuvre.

Des arguments majeurs plaident en faveur d’une unité de conception et d’impulsion de la politique de la fonction publique et du pilotage des réformes de l’État.

 Le 27 mai, lors d’une audition à l’Assemblée nationale, Laurent Marcangeli, ministre de l’action publique, de la fonction publique et de la simplification s’est interrogé sur "l’utilité d’adjoindre la fonction de simplification et de transformation de l’action publique au ministère de la fonction publique".

Gestion de la fonction publique et pilotage des réformes sont étroitement complémentaires. Les réformes administratives ont des incidences majeures sur le travail des agents publics. Réciproquement, l’organisation et le fonctionnement de l’administration conditionnent en bonne part ses relations avec les usagers et le succès des réformes. Les fonctionnaires et les usagers ont d’ailleurs le plus souvent des intérêts convergents (sur les simplifications, sur la dématérialisation des procédures et ses limites, sur le maillage territorial des services publics, par exemple). Le gouvernement doit mettre en œuvre une politique globale des services publics qui donne sens aussi bien aux métiers des fonctionnaires qu’à leur relation avec les usagers.

La fonction relative aux réformes a été le plus souvent confiée aux ministres également en charge de la fonction publique. Au niveau administratif, au sein du ministère chargé de la fonction publique, la mission de la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) a été progressivement recentrée sur la fonction de  "DRH de l’État" tandis qu’ont été créés des services dédiés à la réforme et placés sous l’autorité, exclusive ou conjointe, du ministre (actuellement la direction interministérielle de la transformation publique-DITP, la direction interministérielle du numérique-DINUM et la délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État-DIESE).

D’autres découpages ministériels (rattachement aux Finances ou au Premier ministre) ont été essayés mais avec des résultats mitigés. L’institution d’un ministère exclusivement consacré aux réformes de l’action publique peut paraître justifiée par le caractère interministériel du sujet et son importance politique. En revanche, cette solution, peu utilisée, comporte un risque de marginalisation du volet « réformes », qui ne peut être évité que par un fort engagement du Premier ministre et des ministres concernés.

"Seul un ministère large peut penser et porter ce projet stratégique"

 Quel projet, quelle organisation ?

Dans le contexte de crise précité, une vision globale des enjeux et un projet d’ensemble, cohérent et lisible, sont indispensables pour l’avenir des services publics. Seul un ministère large peut penser et porter ce projet stratégique en rassemblant, comme aujourd’hui, les leviers d’une politique globale couvrant la fonction publique dans ses trois versants (État, collectivités locales, hôpitaux), la réforme de l’État (et de l’ensemble de l’action publique), le numérique public et les simplifications.

Il faut maintenir le périmètre du ministère actuel mais revoir son organisation et compléter ses fonctions.

L’organisation interne du ministère est déterminante pour penser et porter ce projet global. Les deux pôles "fonction publique" et "transformation publique", actuellement juxtaposés, doivent être mieux équilibrés. Plutôt que de dissocier ces fonctions complémentaires, il faut mieux charpenter la seconde qui est dispersée autour de projets innovants mais pas toujours cohérents, et mettre les deux davantage en synergie. Des sujets comme la formation, l’encadrement supérieur, le management, l’évolution du travail, actuellement suivis par la DGAFP, sont évidemment des thèmes de transformation qui concernent les fonctionnaires mais aussi l’évolution de la conception des services publics.

"Au-delà de l’organisation il y a manifestement des fonctions manquantes et un besoin d’instruments supplémentaires pour donner la dimension stratégique indispensable"

Au-delà de l’organisation il y a manifestement des fonctions manquantes et un besoin d’instruments supplémentaires pour donner la dimension stratégique indispensable : par exemple un système multidimensionnel d’écoute, en complément des baromètres et des sondages déjà mis en œuvre et qui permette de mieux partir des problèmes concrets et d’associer les citoyens ; des outils permettant de suivre, au-delà des politiques prioritaires du gouvernement, l’évolution des réalités qu’elles visent à modifier.

Trois types d’articulations sont aussi à créer ou renforcer : d’abord une articulation avec les fonctions de synthèse et de prospective assurées par le Haut commissariat à la stratégie et au plan car une réforme ambitieuse de l’Etat ne peut se concevoir sans s’inscrire dans une vue à moyen-long terme. Ensuite une articulation entre les services du ministère chargé de la réforme et de la fonction publique et les entités correspondantes dans les autres ministères pour dégager conjointement les objectifs. Enfin, une articulation des services opérationnels du ministère avec une instance, ministérielle ou au niveau du Premier ministre, chargée de la stratégie de réformes pour assurer la synergie de l’ensemble et la prise en compte des autres éléments de contexte : contraintes budgétaires, évolutions technologiques, priorités de politique publique.

La réforme doit être globale, associer toutes les parties prenantes et s’insérer dans une perspective qui lui donne sens et cohérence. Le ministre de la fonction publique, de l’action publique et des simplifications a donc la charge d’impulser et coordonner les réformes en donnant un sens partagé et fédérateur afin de promouvoir des services publics performants, attractifs et de qualité. Au-delà du sujet d’organisation, les enjeux sont considérables.

 

Christian Babusiaux, président du Cercle de la réforme de l’Etat, Michel Le Clainche et Emmanuel Millard, administrateurs